Limite de gasto com pessoal na área de saúde: a Lei de Responsabilidade Fiscal
Por Lenir Santos*
Há anos, em todos os eventos ou reuniões da área da saúde, a questão do limite de gasto com pessoal definido pela lei de responsabilidade fiscal (LRF) se faz presente. As despesas com pessoal na área da saúde consomem por volta de 80% do montante dos seus recursos, impactando o limite de gasto previsto no art. 18 da LRF.
Esse comprometimento leva os municípios a buscar saídas para cumprir com o seu dever de cuidar da saúde da população, buscando novas formas de vínculo com profissionais da saúde. As saídas mais comuns são a criação de organizações sociais; celebração de termos de parceria com OSCIP; contratação de profissional de saúde como autônomo ou como pessoa jurídica, dentre outras.
Soluções que podem parecer “uma luz”, como os consórcio públicos, acabam por se revelarem como “falsa solução” quando se pretende não computar os gastos com pessoal da pessoa jurídica consorcial. A Portaria 72, de 2012, do Tesouro Nacional, tem sido desalentadora para os municípios que pretendem não computar os gastos com pessoal para os limites da LRF. A Portaria exige que seja incluído no gasto de pessoal de cada município consorciado o valor que lhe corresponda.
Tenho defendido como uma forma de resolução do impasse – uma vez que não há o menor indício de mudança na LRF – o desenvolvimento de tese jurídica de que os recursos federais transferidos para os municípios não sejam computados como receitas correntes líquidas municipais para efeito do limite de gasto do art. 18 da LRF, ou seja, limite de gasto com pessoal.
Quais os argumentos jurídicos para essa defesa?
1. Os recursos federais da saúde, quando repassados aos demais entes federativos levam a sua marca de “recursos federais”, os quais não podem ser gastos de acordo com os regramentos municipais, mas sim com os federais, como a observância do disposto na LDO federal e demais legislações;
2. Os recursos federais da saúde são sempre aplicados no estrito limite dos programas federais(1) aos quais estão vinculados, e não de acordo com o poder discricionário do administrador municipal, respeitado sua natureza sanitária;
3. Os programas federais da saúde mitigam a autonomia federativa do município. Muitas vezes, eles, os programas, dispõem até mesmo sobre o valor do salário do profissional de saúde a ser contratado, como é o caso do médico da saúde da família, não garantindo autonomia ao ente federativo que é auditado pelo DENASUS, o qual impõe sanções administrativas como a devolução de recursos, a alegação de improbidade administrativa e outras penalidades quando o gasto desborda dos limites da portaria ministerial;
4. Os recursos federais, por continuarem sendo recursos federais – conforme decisão jurisprudencial firmada pelo STF, – são auditados no município pelos órgãos federais de controle interno, como a CGU, tal qual um convênio, ainda que as transferências dos recursos da saúde não possam ser consideradas conveniais, conforme determinação constitucional. Contudo, seu tratamento é sempre conforme o do convênio para efeito do controle.
5. O papel de determinados municípios como de referência sanitária para outros entes federativos é outro ponto de grande importância. Essa determinação – que é constitucional – tem grave relevância tendo em vista a hierarquização dos serviços em acordo com a sua complexidade tecnológica e a característica do SUS ter organização sistêmica na região de saúde. Isso impõe a determinados municípios o atendimento de população estranha ao seu território municipal por força da rede hierarquizada de ações e serviços de saúde. O ente federativo, tido como referência na rede, não pode arcar com o encargo de contratar pessoal para atendimento de cidadãos que não compõem sua população municipal;
6. O precedente legal de não computar os gastos com pessoal dos antigos territórios federais (Amapá e Roraima), bem como o custeio de determinadas áreas do DF com recursos federais; e
7. Decisão do Tribunal de Contas de Minas Gerais, no tocante ao controle de contas dos recursos das transferências federais, nas Consultas 656574 e 700774, de 2006.
Os recursos federais do SUS, por não conferirem ao município o mesmo grau de autonomia dos recursos das partilhas federativas (FPM), nem deveriam ser computados como receita sujeita ao controle externo específico do ente municipal(2) , por ser controlado diretamente pelo controle interno federal e indiretamente pelo seu controle externo; tampouco deveriam se sujeitar ao limite de gasto da LRF.
Por fim, o que se defende é que as despesas com pessoal havida com os recursos federais não deveriam ser computadas para o efeito do disposto no art. 18 da LRF, tampouco a despesa com pessoal que atende munícipes referenciados de outros municípios. Essas despesas deveriam ser excluídas dessa somatória.
Grave é a situação do município-referência sanitária – que atende cidadão de outro ente federativo onerando sua folha de pagamento – por se ver obrigado a contabilizar essa mão de obra por executar serviços de maneira solidária na sua região de saúde. Por fim, como esses recursos interfederativos – em sua quase totalidade – tem sua forma de aplicação definida pelo nível central – Ministério da Saúde –, o ônus do limite de gasto com pessoal não deveria ser imputado ao município.
Contabilizar o recurso federal da saúde, em execução no município, como receita municipal quanto ao limite de gasto com pessoal, uma vez que as demais liberdades administrativas e financeiras no âmbito de sua autonomia federativa não lhe são conferidas, é medida anti-isonômica.
Ou se adota o conceito de que os recursos das transferências federais devem ter a mesma genética das partilhas constitucionais (FPM e FPE) ou não se pode computar os gastos com pessoal decorrentes dos recursos federais, bem como o gasto com recursos humanos que se destinam a cumprir o papel de referência sanitária do ente municipal. Isso seria de equidade federativa. Não se pode imputar aos municípios ônus além daqueles que ele pode suportar. O princípio administrativo da razoabilidade vem sendo ferido todo o tempo, impedindo uma boa governança na saúde e a realização da equidade federativa.
*Lenir Santos é doutora em saúde pública pela Unicamp; especialista em direito sanitário pela USP; coordenadora do curso de especialização em direito sanitário do IDISA; e advogada.
Notas
(1) Os recursos da saúde são transferidos aos entes federativos mediante adesão ou incentivo à execução de programas definidos pelo Ministério da Saúde. Esses recursos devem ser usados no estrito limite do disposto em portaria ministerial a qual pauta a autonomia do ente federativo quanto ao seu gasto.
(2) A minha defesa sempre foi no sentido contrário; sempre defendi que os recursos da saúde, transferidos aos municípios, tivessem o mesmo tratamento dos recursos do FPM: liberdade de gasto no estrito limite do plano de saúde; controle interno e externo próprio etc. Mas diante do entendimento de que os recursos da saúde federais devem ser pautados pelo controle federal (interno e externo) e tratados como se fora convenial, venho defendendo a tese da coerência de tratamento, não devendo incidir sobre eles controles próprios de suas receitas correntes líquidas. Há que se ter tratamento isonômico: ou o recurso repassado integra os recursos do município para todos os efeitos ou, caso contrário, eles devem ter tratamento convenial em todos os sentidos, não devendo ser computados para o limite da LRF.