Considerações sobre o PL 47/2025 de Niterói

Por Paulo Borges

Centro Brasileiro de Estudos de Saúde (Cebes)

O Projeto de Lei nº 47/2025, que institui a Política Municipal de Acolhimento Humanizado e Assistência Integral em Niterói, prevê a possibilidade de acolhimento (internação) de pessoas com transtornos mentais ou dependência química sem o consentimento do indivíduo em casos excepcionais. Em seu Art. 5º, §1º, o PL explicita que o acolhimento “pode se dar com ou sem o consentimento da pessoa, observados os critérios estabelecidos na legislação federal”. Essa previsão alinha-se formalmente à Lei Federal 10.216/2001, que admite internações involuntárias em caráter excepcional, e à alteração da Lei de Drogas feita pela Lei 13.840/2019, que regulou a internação involuntária de usuários de drogas​.

A tramitação legislativa do Projeto de Lei nº 00047/2025 na Câmara Municipal de Niterói iniciou-se no dia 18 de fevereiro de 2025, quando foi protocolado sob o número 383/2025 pelo prefeito Rodrigo Neves. No dia seguinte, o projeto foi oficialmente lido em plenário, iniciando formalmente seu percurso legislativo. No dia 20 de fevereiro, o texto seguiu para apreciação da Comissão Permanente de Constituição e Justiça e Redação Final (CCJRF), responsável pela verificação da constitucionalidade e da técnica legislativa. Em 12 de março, a CCJRF emitiu parecer favorável ao projeto, propondo uma Emenda Modificativa nº 001, especificamente alterando o Artigo 6º do texto original.

Em 13 de março, ocorreu a primeira discussão em plenário, resultando na aprovação do projeto com 16 votos favoráveis e 2 abstenções, dos vereadores Benny Briolly e Professor Túlio. Ainda nesta data, o projeto foi encaminhado para avaliação complementar por outras comissões especializadas, incluindo a Comissão Permanente de Direitos Humanos, da Mulher, da Criança e do Adolescente, a Comissão Permanente de Saúde e Bem-Estar Social e a Comissão Permanente de Fiscalização Financeira, Controle e Orçamento. Posteriormente, no dia 25 de março de 2025, foi realizada uma audiência pública, espaço que permitiu o aprofundamento do debate sobre o conteúdo do projeto.

No dia 1º de abril de 2025, a Comissão Permanente de Direitos Humanos, da Mulher, da Criança e do Adolescente apresentou três pareceres distintos (pareceres nº 109/2025, 110/2025 e 111/2025), todos contrários ao projeto, evidenciando possíveis preocupações com aspectos relacionados aos direitos humanos e às consequências sociais da proposta. Contudo, em 2 de abril de 2025, as demais comissões especializadas emitiram pareceres favoráveis: a Comissão Permanente de Saúde e Bem-Estar Social (parecer nº 116/2025), a Comissão Permanente de Fiscalização Financeira, Controle e Orçamento (parecer nº 118/2025) e, adicionalmente, a própria Comissão Permanente de Direitos Humanos, da Mulher, da Criança e do Adolescente.

Por fim, em 3 de abril de 2025, ocorreu a segunda discussão e a votação da redação final do Projeto de Lei nº 00047/2025. A aprovação definitiva contou com 12 votos favoráveis, registrando-se novamente votos contrários dos vereadores Benny Briolly e Professor Túlio. Nessa etapa decisiva, foram aprovadas e incorporadas ao texto legislativo as Emendas nº 17 e 18/2025, culminando em uma versão final ajustada do projeto, pronta para ser encaminhada à sanção do Poder Executivo municipal.

Internações Involuntárias e Compulsórias.

No entanto, do ponto de vista do modelo psicossocial e dos direitos humanos, a inclusão dessas internações involuntárias e compulsórias acende alertas importantes. Primeiramente, há o risco de institucionalização, em contradição direta com os princípios da Reforma Psiquiátrica brasileira. A Lei 10.216/2001 consagrou a desinstitucionalização como eixo central, promovendo a substituição do modelo manicomial por uma rede de atenção comunitária​. Internações psiquiátricas devem ser medidas de exceção, indicadas apenas quando recursos extra-hospitalares se mostrarem insuficientes. Isso porque a permanência prolongada em instituições psiquiátricas tende a produzir efeitos iatrogênicos: piora dos prognósticos a longo prazo, indução a reinternações frequentes, estigma, isolamento social e fragilização de laços familiares. A experiência histórica demonstra que privar pessoas do convívio comunitário em nome de tratamento acaba muitas vezes por anular sua autonomia e subjetividade, sem resolver as causas de seu sofrimento. Por isso, os movimentos da luta antimanicomial defendem que “a liberdade é, em si mesma, um elemento terapêutico” (GOV, 2023), condenando a internação compulsória e métodos que suprimem a vontade do indivíduo. Ao permitir internações involuntárias, mesmo com salvaguardas, o PL 47/2025 pode inadvertidamente abrir brechas para a reinstauração de práticas manicomiais, caso essas exceções se tornem frequentes e não haja controle rigoroso (CNDH, 2019).

Em segundo lugar, a possibilidade de internação forçada levanta preocupação quanto à medicalização excessiva de questões sociais e econômicas. O próprio PL reconhece que grande parte do público-alvo é formada por pessoas em situação de rua, em pobreza extrema e com vínculos familiares rompidos​. São problemas complexos, enraizados na questão social (desemprego, desigualdade, ausência de moradia) que não podem ser resolvidos apenas por intervenções clínicas. Medicalizar o sofrimento social significa tratá-lo como doença individual, deslocando para o campo médico problemas que têm gênese em relações coletivas e estruturais.

Por exemplo, comportamentos considerados “desviantes” ou a própria condição de viver nas ruas podem ser patologizados, fazendo com que a sociedade aborde essas pessoas apenas como pacientes a serem medicados ou internados. Esse processo historicamente serviu à exclusão: desde o século XIX, o sistema capitalista rotula como “anormais” os indivíduos que não se encaixam na lógica produtiva, confinando-os em instituições em vez de enfrentar as causas de sua marginalização. Ao enfatizar internação e tratamento médico para usuários de drogas em situação de vulnerabilidade, corre-se o risco de mascarar questões como falta de moradia, educação e renda, transformando demandas sociais em diagnósticos psiquiátricos. Isso contraria o paradigma psicossocial, que preconiza abordagem intersetorial (saúde, assistência social, habitação, trabalho) e atenção territorial, em liberdade, para reabilitação psicossocial efetiva (Moyses; Collares, 2013; Freitas; Amarante, 2017).

Por fim, devem-se avaliar possíveis violações de direitos humanos fundamentais – notadamente os direitos à liberdade, ao consentimento informado e ao devido processo legal. A internação involuntária implica privação da liberdade de uma pessoa que não cometeu crime, o que exige justificativa legal rigorosa e mecanismos de controle. A Constituição Federal assegura que “ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal” (art. 5º, LIV) e garante o direito de locomoção no território nacional (art. 5º, XV), cabendo habeas corpus em caso de ameaça ou coação à liberdade de locomoção (art. 5º, LXVIII). O PL 47/2025 procura resguardar o devido processo ao condicionar a internação involuntária a laudo médico fundamentado, existência de risco iminente, admissão por médico plantonista e comunicação obrigatória em 72 horas ao Ministério Público, Defensoria Pública e Mecanismo de Prevenção à Tortura, além de prever o direito de contestação pelo indivíduo​.

Tais salvaguardas são positivas e seguem os moldes da lei federal. Porém, do ponto de vista dos direitos humanos internacionais, ainda pode não ser suficiente. Após a Convenção da ONU sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (CIDPD), da qual o Brasil é signatário, há um forte debate sobre a vedação de qualquer internamento não consentido. A Lei Brasileira de Inclusão (13.146/2015) incorporou esses princípios ao afirmar a capacidade legal da pessoa com deficiência e vedar a privação de liberdade baseada exclusivamente em deficiência psicossocial. Especialistas em direito sanitário sustentam que a internação compulsória determinada por juiz sem que a pessoa tenha cometido crime constitui violação frontal de direitos humanos (Albuquerque, 2017). Ou seja, a única hipótese de “internação compulsória” juridicamente aceitável seria como medida de segurança para um inimputável condenado por infração penal, não para “tratamento forçado” de cidadãos em sofrimento mental que não infringiram a lei.
Nesse contexto, a previsão de internação involuntária no PL 47/2025 deve ser analisada com extremo cuidado. Embora legalmente amparada nas exceções da Lei 10.216/01 e da Lei 13.840/19, há o risco de colidir com o núcleo dos direitos fundamentais. A liberdade e a autonomia individual são valores constitucionalmente protegidos (CF, art. 5º, caput e II), e a intervenção psiquiátrica coercitiva, mesmo motivada por cuidados de saúde, deve equilibrar-se com esses direitos. Por isso, profissionais e movimentos de saúde mental enfatizam que tratamentos eficazes são construídos com o usuário, e não contra a sua vontade, salvo em crises gravíssimas. O ideal terapêutico é a atenção em liberdade, com construção de vínculo e adesão, evitando métodos impositivos que historicamente demonstraram resultados limitados e violações éticas. Assim, a presença desses dispositivos de internação involuntária no PL, ainda que com ressalvas, requer uma crítica atenta: é preciso garantir que sejam última ratio, aplicados em condições excepcionalíssimas, sob supervisão judicial e sanitária rigorosa, e por tempo mínimo indispensável – sob pena de se desrespeitar os direitos e a dignidade das pessoas que se busca cuidar (GOV, 2023).

Parcerias Público-Privadas e Convênios

O Projeto de Lei nº 47/2025 autoriza, em seu Art. 9º, o Município de Niterói a firmar parcerias com entidades da sociedade civil, organismos internacionais e a iniciativa privada, visando à captação de recursos, desenvolvimento de infraestrutura e ampliação dos serviços para a população-alvo​. Além disso, o Art. 10 permite que os custos da lei sejam suplementados por parcerias público-privadas (PPP)​. Essa abertura para a participação do setor privado e de organizações internacionais na política municipal de saúde mental suscita reflexões importantes sobre os princípios do Sistema Único de Saúde (SUS), a seguridade social e a gestão democrática, especialmente sob uma ótica marxista e da Saúde Coletiva.
Do ponto de vista do SUS e da seguridade social, a Constituição Federal define a saúde como “direito de todos e dever do Estado” (art. 196) e estabelece que as ações e serviços de saúde são de natureza pública, permitida a participação complementar da iniciativa privada em casos específicos (CF, art. 199). A Lei Orgânica da Saúde (8.080/1990) reforça que a iniciativa privada atua de forma complementar ao SUS, jamais substitutiva, devendo submeter-se às diretrizes do sistema público. As parcerias público-privadas em saúde, embora previstas em lei específica (Lei 11.079/2004), são muitas vezes criticadas por potencialmente desviar recursos públicos para o setor lucrativo, enfraquecendo o investimento direto na rede pública. Na perspectiva marxista, tais parcerias inserem a lógica mercantil no campo da saúde, que por natureza deveria estar orientado por valores de uso (atenção à necessidade humana) e não de troca (lucro). Autores apontam que a proliferação de PPPs, organizações sociais (OS) e outros arranjos de gestão privada no SUS integra um pacote de políticas neoliberais que mercantilizam a saúde (Costa; Mendes, 2021).

Carnut e Mendes (2018) descrevem que mecanismos como PPPs, contratos de gestão por desempenho e remunerações variáveis caracterizam “o estágio mais avançado da espoliação da classe trabalhadora”, reforçando a concepção da saúde como mercadoria e deslocando soluções para a iniciativa privada. Em outras palavras, quando o Estado passa a terceirizar serviços de saúde mental para entes privados, corre-se o risco de a prioridade deixar de ser o direito universal à saúde e passar a ser a lógica do mercado, com busca de rentabilidade, redução de custos e seleção dos atendimentos mais “lucrativos”.

No campo da saúde mental, essa preocupação ganha contornos concretos. A experiência brasileira recente mostra um aumento de convênios com comunidades terapêuticas privadas – muitas de cunho religioso ou filantrópico – para acolhimento de dependentes químicos, frequentemente fora da rede oficial do SUS. Embora o PL de Niterói não mencione explicitamente comunidades terapêuticas, a autorização genérica a parcerias com entidades privadas pode abarcar tais instituições. Sabe-se que várias dessas comunidades operam à margem dos princípios técnico-científicos do modelo psicossocial, com práticas asilares, disciplina rígida e, em alguns casos, denúncias de violações de direitos (trabalho forçado, proselitismo religioso, confinamento prolongado). A lógica da filantropização da política pública – isto é, transferir a resolução de problemas sociais para entidades filantrópicas ou ONGs – também é problemática, pois dilui a responsabilidade estatal e pode impor agendas morais privadas sobre políticas que deveriam ser laicas e baseadas em evidências (Yamamoto; Oliveira, 2010; Costa; Mendes, 2021)​. Em suma, parcerias mal desenhadas podem significar a privatização disfarçada da política de saúde mental, fragilizando a oferta universal e integral garantida pela seguridade social.

Sob a ótica da Saúde Coletiva, também se critica o caráter ideológico dessas parcerias. O discurso da eficiência e modernização frequentemente acompanha as PPPs, sugerindo que a gestão privada seria mais eficaz que a pública. No entanto, essa narrativa tende a ocultar a real motivação: a subordinação das políticas sociais ao capital. Em momentos de ajuste fiscal e crise, observa-se a refuncionalização do Estado para servir de facilitador ao mercado – cortando investimentos públicos e abrindo espaço para negócios privados na área social (Costa; Mendes, 2021).

Dessa forma, a saúde mental, que deveria ser tratada como um direito humano e um bem comum, torna-se mais um nicho de mercado. Vale lembrar que a seguridade social brasileira foi concebida na Constituição de 1988 com base na solidariedade social e na participação popular, buscando enfrentar a “questão social” (desigualdades estruturais) e não apenas remediar sintomas​. Quando políticas públicas se apoiam excessivamente em parcerias privadas, há o risco de focalização e fragmentação: os serviços podem se concentrar em projetos pontuais, dependentes de financiadores externos, em vez de construir uma rede pública universal forte. Isso atende ao capital (criando novos mercados e oportunidades de lucro) e não à classe trabalhadora usuária do SUS, que precisa de serviços estatais gratuitos e de qualidade​ (Costa; Mendes, 2021).

No caso específico do PL 47/2025, um olhar crítico sugere necessidade de cautela e controle social rigoroso sobre quaisquer parcerias firmadas. Quais seriam as contrapartidas do capital privado? Se empresas ou organizações internacionais investirem em infraestrutura ou programas, espera-se que não haja captura de agenda (por exemplo, impondo modelos abstencionistas puramente, ou privilegiando certo tipo de tratamento em detrimento de outro). A gestão democrática preconizada no SUS requer que usuários, trabalhadores e gestores públicos participem das decisões – algo que pode ficar opaco em contratos de PPP, normalmente negociados no âmbito do Executivo.

Além disso, há o princípio da integralidade e equidade: a iniciativa privada tende a atuar onde há retorno financeiro ou visibilidade, podendo desinteressar-se por segmentos mais complexos ou menos “produtivos” (por exemplo, pacientes crônicos, moradores de rua com múltiplos problemas). Garantir que as parcerias respeitem os preceitos do SUS (universalidade, igualdade de acesso, integralidade do cuidado) é indispensável. Inclusive, a Lei Brasileira de Inclusão determina que instituições privadas que atuem complementarmente ao SUS devem seguir as normas técnicas e éticas, respeitando a dignidade e autonomia das pessoas com deficiência, inclusive psicossocial. Em síntese, as políticas de saúde mental devem ser majoritariamente públicas e emancipadoras, com o Estado provendo diretamente os cuidados ou articulando redes comunitárias não lucrativas, ao invés de delegar a solução ao mercado. A parceria público-privada, se utilizada, deve ser exceção bem justificada e sob controle social, para evitar que a política se desvirtue em direção privatista e distante de seu caráter de direito humano.

Conformidade Jurídica

No exame jurídico, o PL nº 47/2025 precisa ser confrontado com a Constituição Federal de 1988 e a legislação infra-constitucional pertinente, a fim de verificar sua compatibilidade com os direitos e princípios vigentes, bem como suas implicações para a Rede de Atenção Psicossocial (RAPS) e o paradigma da atenção em liberdade.

Diversos artigos constitucionais são convocados nessa análise. O art. 5º, caput, garante a inviolabilidade do direito à liberdade e à segurança pessoal, e como visto, medidas de privação de liberdade (como internações psiquiátricas involuntárias) só podem ocorrer nos termos da lei e com devido processo (art. 5º, LIV). O direito ao consentimento nos tratamentos médicos decorre da proteção à integridade física e moral (art. 5º, III, que veda tortura e tratamento desumano ou degradante) e da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, CF). Assim, uma lei municipal que permite intervenções sem consentimento deve resguardar estritamente essas garantias – o PL 47/2025 tenta fazê-lo ao exigir laudo médico circunstanciado, risco iminente e notificações às autoridades de direitos humanos​.

Entretanto, um ponto de possível colisão com a Constituição está no art. 227, que assegura às crianças e adolescentes direito a proteção integral, com prioridade absoluta, e convivência familiar e comunitária. O projeto de lei, em seu texto original, restringe as internações involuntárias a maiores de 18 anos​, o que a princípio parece proteger menores de intervenções forçadas. No entanto, a Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) da Câmara Municipal apontou que essa restrição etária poderia ser considerada inconstitucional por omissão, já que o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA, Lei 8.069/90) prevê medidas protetivas inclusive contra a vontade do menor em situações de risco grave. De fato, o ECA autoriza, via judicial, o acolhimento institucional de crianças/adolescentes e sua inclusão em programas de tratamento para usuários de drogas independentemente da vontade destes, quando necessário à sua proteção (art. 98, ECA)​. Assim, a CCJ entendeu que vedar totalmente a possibilidade de acolhimento involuntário de menores no âmbito municipal colidiria com a disciplina federal de proteção de menores, ferindo a prioridade absoluta do art. 227 da CF. Essa análise jurídica traz à tona um dilema: de um lado, deseja-se evitar internações forçadas de adolescentes (respeitando sua autonomia emergente e evitando internações indevidas); de outro, há casos extremos (e.g. um adolescente dependente químico em risco de morte) em que a intervenção compulsória poderia salvar vidas, sob supervisão judicial. Provavelmente o aperfeiçoamento legal exigirá conciliar esses aspectos, talvez prevendo protocolos especiais para menores (com participação da família, conselho tutelar e Judiciário) em consonância com o art. 227, mas sempre privilegiando soluções menos restritivas e o vínculo familiar/comunitário.

No que tange aos direitos sociais (art. 6º da CF), o PL avança ao propor ações intersetoriais de saúde, assistência social, moradia e trabalho para uma população vulnerável. Isso está em harmonia com a ideia de seguridade social integrada (art. 194 e 203, CF) e com a obrigação estatal de concretizar o direito à saúde (art. 196) mediante políticas sociais e econômicas. A iniciativa de implementar programas como Housing First (moradia sem exigência prévia de abstinência) e qualificação profissional atende aos mandamentos constitucionais de promoção do bem de todos, redução das desigualdades e erradicação da marginalização (art. 3º, III e art. 23, X da CF). Portanto, do ponto de vista das políticas públicas inclusivas, o PL 47/2025 está alinhado com o dever constitucional de prover saúde e assistência de forma integral (art. 198, II, CF) e com a garantia de acesso universal e igualitário às ações de saúde. A preocupação, como já mencionado, é se a via das parcerias privadas não comprometeria essa universalidade e igualdade (CF, art. 196 c/c art. 199 §1º), mas juridicamente o município tem competência para suplementar a legislação federal em saúde mental (competência comum e suplementar – CF, art. 30, II)​, desde que não a contrarie.

O projeto de Niterói expressamente se baseia na Lei 10.216/2001 (Reforma Psiquiátrica) e, em grande medida, reproduz seus princípios. A Lei 10.216 estabelece que o tratamento em saúde mental deve ser preferencialmente em serviços comunitários e extra-hospitalares, garantindo os direitos das pessoas internadas. O PL 47/2025 incorpora a ideia de cuidado em liberdade e integralidade do cuidado já no Art. 1º. Além disso, repete a classificação das internações psiquiátricas: voluntária, involuntária e compulsória, tal como no art. 6º da Lei 10.216​.

As condições formais impostas pelo PL para o acolhimento involuntário (laudo médico fundamentado, prazo de 72h para comunicação ao MP, reavaliações periódicas, etc.) espelham as exigências da lei federal de 2001 combinada com a lei de 2019, indicando respeito aos requisitos legais mínimos. Há, portanto, compatibilidade formal com a Lei 10.216/01. Entretanto, do ponto de vista teleológico (isto é, dos objetivos da lei federal), devemos questionar se o espírito da Reforma Psiquiátrica está plenamente atendido. A Reforma visou “redirecionar o modelo assistencial em saúde mental”, favorecendo tratamentos em base comunitária e vetando a internação de longa permanência em instituições asilares, conforme exposição de motivos da Lei 10.216 (Abdala, 2024).

O sucesso dessa política se mede pela redução de leitos em hospitais psiquiátricos e expansão da RAPS (Centros de Atenção Psicossocial, residências terapêuticas, etc.). O PL 47/2025 declara, em seus objetivos, o fortalecimento progressivo da RAPS de Niterói, o que é positivo. Contudo, ao mesmo tempo ele regulamenta o uso de acolhimento involuntário e até compulsório judicial (implicitamente), o que pode parecer contraditório. Não que a Lei 10.216 proibisse completamente essas internações – ela as admite como último recurso. Mas uma crítica possível é: em vez de enfatizar novas vagas de internação (mesmo que temporárias), não seria mais coerente o município investir primordialmente na ampliação dos dispositivos extra-hospitalares?

A Resolução n° 8/2019 do Conselho Nacional de Direitos Humanos, por exemplo, recomenda que a internação psiquiátrica seja sempre recurso de exceção e que situações de crise sejam manejadas preferencialmente em CAPS III (com leitos de acolhimento 24h no território), em leitos de saúde mental em hospitais gerais ou em Unidades de Acolhimento transitórias – todos componentes da RAPS​. Isso garante atenção em crise com o mínimo de ruptura de vínculos sociais, evitando recorrer de pronto a estruturas fechadas longe da comunidade. Nesse sentido, se a regulamentação municipal não direcionar adequadamente a aplicação do PL, corre-se o risco de a internação involuntária deixar de ser tão excepcional na prática, sobretudo se houver pressão pública por “retirar” pessoas da rua rapidamente. A Lei 10.216 almeja exatamente o contrário: “A internação, em qualquer de suas modalidades, só será indicada quando os recursos extra-hospitalares se mostrarem insuficientes”​. Manter essa diretriz é fundamental para que o PL não se torne um instrumento de retrocesso (re-hospitalização) em vez de avanço (CNDH, 2019).

O projeto parece guardar conformidade com os princípios de integralidade e intersetorialidade previstos na Lei 8.080/1990 (Lei Orgânica da Saúde). Ao propor ações integradas de saúde, assistência social, habitação, trabalho e educação (Art. 2º, incisos II e V do PL)​, ele segue o princípio da integralidade da atenção, abordando a pessoa em todas as suas necessidades (biopsicossociais). O PL também menciona explicitamente a criação de canais de participação popular para acompanhamento e fiscalização das políticas (Art. 3º, VI), em sintonia com o princípio da participação da comunidade na gestão do SUS (CF, art. 198, III). Esses aspectos denotam alinhamento com a gestão pública democrática.

Por outro lado, como já analisado, a possibilidade de convênios e parcerias com entidades privadas traz à tona o art. 4º da Lei 8.080, que admite a iniciativa privada no SUS apenas complementarmente. Desde que essas parcerias não caracterizem uma transferência indevida de responsabilidade, nem restrinjam o acesso universal (por exemplo, clinicas conveniadas selecionando pacientes), não há ilegalidade direta. O importante é assegurar que a diretriz do comando único e público das ações de saúde (art. 198, I) não seja esvaziada por contratos onde o ente privado passe a tomar decisões estratégicas sem controle público. Qualquer convênio deveria prever instrumentos de auditoria, transparência e controle social, para cumprir o que determina a legislação (por exemplo, o §5º do art. 18 da LBI exige que entidades privadas conveniadas observem as mesmas normas de atendimento do SUS, incluindo respeito à autonomia do paciente com deficiência)​. Em suma, do ponto de vista jurídico-formal, o PL 47/2025 está em relativa consonância com a Constituição e leis de saúde, havendo necessidade de pequenos ajustes (como a questão da idade mínima no art. 6º) para eliminação de conflitos. A preocupação maior reside menos em flagrantes inconstitucionalidades, e mais em como a lei será implementada: se reforçando a RAPS e a atenção em liberdade – conforme o esperado – ou se abrindo margem para práticas involuntárias desnecessárias e privatização – o que seria um desvio dos fundamentos legais maiores.

A consolidação da RAPS é tanto um objetivo declarado do projeto quanto um critério para avaliar seu êxito. A RAPS abrange os CAPS (inclusive CAPS AD para álcool e drogas), leitos de saúde mental em hospitais gerais, unidades de acolhimento transitório, residências terapêuticas, equipes de Consultório na Rua, entre outros pontos de atenção, articulados em rede. O paradigma da atenção em liberdade preconiza que mesmo pessoas com transtornos severos devem, sempre que possível, ser tratadas em meio aberto, com apoio da rede comunitária e de suas relações sociais, evitando-se ao máximo a internação. O PL reforça esse paradigma em diversas passagens – por exemplo, quando prioriza a vontade do indivíduo na decisão de tratamento e a tomada conjunta de decisão (Art. 2º, I)​, ou quando adota estratégias de Housing First para população de rua sem exigir abstinência prévia​.
No entanto, a materialização dessas diretrizes depende de investimento público robusto na rede. Se as internações involuntárias forem acionadas por falta de alternativas (como escassez de vagas em CAPS III ou de equipes de abordagem de rua), isso indicará uma falha na consolidação da RAPS. Nesse ponto, o PL precisa ser lido em conjunto com a destinação orçamentária: o Art. 10 menciona que os custos correrão por dotações próprias, suplementadas por transferências e PPPs. Seria recomendável direcionar explicitamente recursos para ampliação de CAPS, capacitação de equipes multiprofissionais e criação de estruturas de moradia assistida. O fortalecimento da RAPS é o melhor antídoto contra a institucionalização. Sempre que um CAPS consegue manejar uma crise sem internar o paciente, ou uma unidade de acolhimento abriga temporariamente um usuário até estabilizá-lo socialmente, evita-se uma internação hospitalar. Assim, o impacto do PL para a RAPS pode ser virtuoso ou não: virtuoso se de fato expandir os serviços comunitários e usá-los como porta de entrada preferencial; problemático se canalizar pessoas direto para leitos fechados (ainda que chamados de “acolhimento”) e depois devolvê-las à mesma situação social, num ciclo de recaídas. Uma implementação fiel à Reforma Psiquiátrica exigirá priorizar a atenção territorial, em liberdade – isto é, fazer da internação involuntária uma medida raríssima. A vigilância pelos conselhos de saúde e de direitos humanos será crucial para garantir que o paradigma da liberdade não seja apenas retórico, mas sim orientador real das práticas.

Propostas de Alternativas

Diante da análise crítica acima, é pertinente sugerir alternativas e emendas legislativas que reforcem o caráter progressista e emancipador da política proposta, em consonância com a tradição do Partido Democrático Trabalhista (PDT). O PDT historicamente participou da construção da seguridade social brasileira e se notabiliza pela defesa dos direitos humanos, da democracia e de políticas públicas universais orientadas à justiça social. Seguindo esse legado, as propostas a seguir buscam aprimorar o PL 47/2025 para assegurar que a Política Municipal de Acolhimento Humanizado cumpra efetivamente seu papel transformador, sem incorrer nos riscos apontados.

Reforçar o caráter excepcional da internação involuntária e aprimorar garantias legais: Sugere-se explicitar no texto da lei que qualquer acolhimento sem consentimento é medida de última instância, aplicável somente após esgotados todos os recursos extra-hospitalares no caso concreto. Uma emenda poderia incorporar a redação do art. 4º da Lei 10.216 (“a internação só será indicada quando os recursos extra-hospitalares se mostrarem insuficientes”​) como princípio orientador no PL. Além disso, poder-se-ia reduzir o prazo máximo previsto para internação involuntária de dependentes químicos (atualmente 90 dias no Art. 7º, §1º do PL) para um período menor, com reavaliações clínicas mais frequentes (por exemplo, a cada 30 dias) e autorização judicial obrigatória para prolongar a internação além de certo período. Isso introduziria um controle judicial mais efetivo, alinhado à ideia de devido processo. Complementarmente, deve-se garantir o direito a defensor: incluir na lei que, ao comunicar a Defensoria Pública sobre a internação involuntária (Art. 6º, IV)​, o município providenciará meios para que o internado tenha assistência jurídica e possa, se quiser, impetrar habeas corpus ou requerer alta voluntária. Tais medidas fortaleceriam a posição do indivíduo frente ao aparato institucional, evitando abusos e internações prolongadas indevidas.

Ajustar o tratamento de crianças e adolescentes no PL: Considerando a crítica da CCJ quanto à idade, uma emenda poderia remover a restrição “maiores de 18 anos” do caput do Art. 6º, desde que paralelamente se inclua um dispositivo específico para menores de 18, em conformidade com o ECA. Poder-se-ia criar um artigo prevendo que crianças ou adolescentes em situação de grave risco decorrente de transtorno mental ou uso de drogas serão atendidos prioritariamente em CAPSi (Centro de Atenção Psicossocial Infantojuvenil) e em programas de atenção psicossocial junto às famílias. Somente em casos extremos, mediante decisão judicial e com acompanhamento do Ministério Público e Conselho Tutelar, poderia ocorrer um acolhimento compulsório temporário em serviços especializados infantojuvenis, assegurando continuidade escolar e contato familiar. Essa previsão alinha-se ao art. 227 da CF (proteção integral com prioridade) sem deixar descoberta legal, mas privilegia soluções protetivas em meio aberto. Em suma, a internação de menores deveria seguir lógica de proteção excepcional, jamais de punição ou higienização, e sempre vinculada a projetos terapêuticos que visem a reintegração familiar e social do jovem.

Garantir a ampliação e financiamento da RAPS como prioridade absoluta: Uma proposta de emenda central seria vincular explicitamente a destinação de recursos do município para a expansão da rede pública de saúde mental. Por exemplo, determinar no artigo de recursos (Art. 10) que uma porcentagem mínima do orçamento de saúde mental municipal seja investida na implantação de novos CAPS (inclusive CAPS AD III com funcionamento 24h), na contratação de equipes multiprofissionais (psicólogos, psiquiatras, assistentes sociais, educadores sociais) e em programas habitacionais como repúblicas ou moradias assistidas. Sem um investimento robusto na RAPS, o acolhimento “humanizado” corre risco de ficar restrito ao leito hospitalar. O PDT, fiel à defesa do serviço público de qualidade, historicamente apoiou a estruturação do SUS – essa emenda seria coerente com a visão de que apenas fortalecendo o setor público estatal se alcança universalidade real. Também se poderia incluir dispositivo prevendo que novos serviços ou unidades criados (p. ex. unidades de desintoxicação, casas de acolhimento transitório) sejam integrados à RAPS e submetidos à regulação e supervisão da Secretaria Municipal de Saúde, seguindo os protocolos do SUS e não lógicas paralelas. Isso evitaria dualidades e garantiria a continuidade do cuidado após eventuais internações: o usuário teria referência em CAPS antes, durante (através de visitas ou contato da equipe) e depois de uma internação breve, facilitando a reinserção.

Condicionar parcerias e convênios a critérios públicos e controle social: Em vez de proibir totalmente as parcerias (o que pode não ser viável politicamente), propõe-se uma emenda que estabeleça critérios rigorosos para celebração de convênios com entidades privadas. Tais critérios poderiam incluir: somente serão firmados convênios com entidades sem fins lucrativos ou organismos internacionais cuja missão seja compatível com os princípios do SUS e da Reforma Psiquiátrica; veda-se parceria com instituições que tenham histórico de violações de direitos humanos ou práticas manicomiais; toda entidade parceira deverá aderir formalmente aos protocolos técnicos do município/SUS, incluindo abordagem de redução de danos, respeito à diversidade (sem discriminação de raça, gênero, orientação sexual, conforme reforça a Resolução do CNDH) e proibição de métodos degradantes ou coercitivos (como isolamento prolongado, castigos, etc.). Além disso, todos os convênios deveriam ser aprovados pelo Conselho Municipal de Saúde e monitorados por comissão com participação de usuários/familiares. Essa emenda garantiria transparência e alinhamento ideológico dos parceiros com a política pública. Ao invés de subordinar a gestão ao parceiro privado, seria o privado que teria de se submeter às diretrizes públicas, atuando de forma acessória. Isso está de acordo com a concepção trabalhista e democrática que o PDT sustenta para a administração pública – parceria sim, mas sob comando público e visando o interesse coletivo, nunca a mercantilização.

Incorporar dispositivos de promoção da autonomia e do protagonismo do usuário: Para que a política seja verdadeiramente emancipadora, é fundamental incluir a participação ativa dos sujeitos atendidos na definição de seus projetos terapêuticos. O PL já fala em “tomada conjunta de decisão” e “promoção da autonomia” (Art. 1º) mas isso pode ganhar força normativa com algumas medidas. Por exemplo, prever o direito à elaboração de Plano Terapêutico Singular participativo – todo usuário atendido (voluntariamente ou após alta de uma internação) deverá, juntamente com a equipe, construir um plano de cuidado que contemple suas metas pessoais (reinserção no trabalho, retomada de estudos, reconciliação familiar etc.). Prevê-se também o incentivo a mecanismos de gestão autônoma da medicação e do tratamento, inspirados nas práticas de Redução de Danos e em metodologias de Recovery, onde o paciente é co-responsável pelo manejo de sua saúde. Outra ideia inovadora seria inserir no texto legal a possibilidade de o indivíduo, em momentos de lucidez, registrar diretivas antecipadas de vontade para cuidado em saúde mental (por exemplo, indicando que, se um dia entrar em surto, prefira ser cuidado em casa pelo CAPS em vez de internado, salvo risco de vida). Isso dialoga com o princípio da autonomia apoiada da LBI e daria voz ao paciente mesmo em situações futuras de crise. Embora esse tipo de instrumento ainda não seja usual no Brasil, sua menção no PL marcaria posição de vanguarda e respeito à vontade do usuário. Tais propostas estão em sintonia com a perspectiva humanista que o PDT tradicionalmente abraça, valorizando o indivíduo como sujeito de direitos, não objeto passivo das políticas.

Fortalecer instâncias de participação e controle democrático: Além dos canais de participação popular mencionados, pode-se propor a criação de um Comitê Municipal de Acompanhamento da Política de Acolhimento Humanizado, composto por representantes do governo, trabalhadores de saúde, usuários e familiares, membros de entidades de direitos humanos e do Conselho de Saúde. Esse Comitê teria a função de avaliar periodicamente a implementação da lei, recomendar ajustes e, principalmente, supervisionar as práticas de acolhimento involuntário para prevenir violações. A presença de membros da sociedade civil e até do Mecanismo Estadual de Prevenção à Tortura nesse acompanhamento garantiria pluralidade de visões e transparência. Tal colegiado refletiria a tradição brizolista e pedetista de organizar instâncias participativas (a exemplo dos antigos CIEPs no RJ que envolviam a comunidade) e ecoaria o mandamento constitucional da gestão participativa na saúde. Decisões sobre renovação ou rompimento de convênios privados, por exemplo, passariam por escrutínio desse coletivo, evitando decisões monocráticas.

Em conjunto, essas propostas de aprimoramento buscam assegurar que a política municipal em discussão permaneça fiel aos princípios progressistas: a saúde mental entendida como direito de cidadania, garantindo-se liberdade, dignidade e emancipação aos sujeitos em sofrimento. A perspectiva do PDT, forjada nas lutas democráticas brasileiras, inspira a construção de políticas públicas que não só atendam tecnicamente aos problemas, mas também empoderem os indivíduos e transformem as condições sociais que produzem o adoecimento. Ao incorporar no PL 47/2025 emendas que limitem a coerção, privilegiem o cuidado comunitário e submetam as parcerias privadas ao interesse público, a Câmara de Niterói estará honrando este legado. Trata-se de assegurar que o “acolhimento humanizado” não seja apenas um nome bonito, mas uma realidade pautada em liberdade, respeito e inclusão social – exatamente o que preconizam a Reforma Psiquiátrica e os ideais trabalhistas que o PDT defende há décadas no Brasil.

Aspectos finais

Diante do percurso legislativo do Projeto de Lei nº 47/2025, é importante destacar que a celeridade com que o projeto foi aprovado na Câmara Municipal de Niterói suscita preocupação quanto à adequada maturação democrática de políticas públicas com profundos impactos sociais. O curto intervalo entre sua proposição e aprovação definitiva indica que questões complexas, tais como as consequências da institucionalização compulsória e da delegação de serviços públicos para entidades privadas via parcerias público-privadas, podem não ter recebido o exame aprofundado que mereciam.

A audiência pública realizada em 25 de março explicitou um conjunto robusto de preocupações da sociedade civil, especialistas e movimentos sociais, evidenciando uma forte discordância em relação a pontos centrais da proposta. Mesmo com essas manifestações críticas, percebe-se que o texto original foi mantido praticamente inalterado até sua aprovação final, o que sugere uma escuta limitada e um debate insuficiente sobre aspectos fundamentais de direitos humanos, liberdade individual e saúde mental em conformidade com os princípios da Reforma Psiquiátrica.

Ademais, cabe ressaltar que as duas únicas emendas incorporadas ao texto final (Emendas nº 17 e nº 18/2025) são de autoria de um vereador da base do governo municipal, o que levanta dúvidas sobre a pluralidade do processo legislativo e a efetiva capacidade da oposição e da sociedade civil organizada em influenciar significativamente o conteúdo aprovado. No entanto, vale reconhecer positivamente que tais emendas trouxeram importantes avanços, sobretudo no reforço da reintegração do cidadão.

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