Carlos Gadelha: ‘A visão tradicional de desenvolvimento posta de cabeça para baixo’
Carlos Gadelha, coordenador do CEE da Fiocruz, publicou o artigo Complexo Econômico-Industrial da Saúde: a base econômica e material do SUS na edição temática dos Cadernos de Saúde Pública sobre Financeirização da Saúde. Ele apresentou essa nova visão de desenvolvimento em uma entrevista para Eliane Bardanachvili, publicada originalmente no portal do Centro de Estudos Estratégicos da Fiocruz Antonio Ivo de Carvalho. Veja a seguir.
Apresentar uma nova visão de desenvolvimento, que quebre o binarismo e a polarização entre economia e bem-estar, e incorporar a proposta do Complexo Econômico-Industrial da Saúde (CEIS) às visões progressistas de política pública. Esse foi o objetivo do artigo Complexo Econômico-Industrial da Saúde: a base econômica e material do Sistema Único de Saúde, do coordenador do Centro de Estudos Estratégicos da Fiocruz, Carlos Gadelha, publicado em edição temática dos Cadernos de Saúde Pública sobre Financeirização da Saúde. “O entendimento é que não pode haver sistemas universais de bem-estar, sustentabilidade ambiental e proteção do planeta sem uma base econômica, tecnológica e produtiva funcional e adequada à vida”, observa Gadelha, nesta entrevista ao blog do CEE, em que destaca os pontos principais do artigo. O texto apresenta estudo inédito sobre o déficit comercial da saúde à luz da intensidade tecnológica – isto é, o nível de conhecimento incorporado a um produto – relativo à Covid-19. “Nosso déficit é em conhecimento, tecnologia e inovação”, diz Gadelha.
Leia a entrevista, a seguir.
Qual a importância de se trazer à tona o conceito de Complexo Econômico-Industrial da Saúde (CEIS) e como avalia o entendimento por parte dos diversos segmentos da sociedade acerca desse conceito que, há mais de duas décadas, norteia pesquisas na Fiocruz? De que forma o artigo publicado ilumina esse entendimento?
A pertinência desse artigo para o momento atual está na visão diferenciada e atualizada que traz sobre o que é desenvolvimento. Mais do que retratar um conceito específico, essencial para a saúde coletiva, que vimos trabalhando na Fiocruz – o primeiro relatório de pesquisa a esse respeito data de 2001, a primeira publicação do relatório, de 2002, e o primeiro artigo científico, de 2003 –, o texto tem a preocupação de apresentar uma nova visão de desenvolvimento, que quebre o binarismo e a polarização entre economia e desenvolvimento social e sustentabilidade ambiental. Isso está por trás, inclusive, do nome do conceito, que nasce como Complexo da Saúde e passa a ser especificado como Complexo Econômico-Industrial da Saúde.
O entendimento é que não pode haver sistemas universais de bem-estar, sustentabilidade ambiental e proteção do planeta sem uma base econômica, tecnológica e produtiva funcional e adequada à vida. E não vamos conseguir isso com o Brasil e a América Latina voltando a ser primário-exportadores, lidando com produtos extraídos da natureza e com baixo grau de conteúdo tecnológico. Que modelo de sociedade sai de uma estrutura produtiva voltada a extrair petróleo e minério e a derrubar árvores? A produção de minério de ferro, por exemplo, organiza-se entre os proprietários da produção, com altíssima renda, de um lado, e uma grande massa de trabalhadores com baixa qualificação e baixo salário, de outro. Um modelo excludente, insustentável ambientalmente, de extração de recursos, em vez de criação de recursos.
Como, pela via do Complexo Econômico-Industrial da Saúde, é possível fazer frente a esse cenário?
O artigo procura mostrar que o modelo de desenvolvimento capitalista brasileiro é um modelo gerador de desigualdade e que o atual padrão de desenvolvimento econômico se reproduz dentro da Saúde e torna-se insustentável ao pensarmos em um projeto de país. A Saúde apresenta todas as mazelas e desigualdades da sociedade brasileira, inclusive, de raça e gênero – há estudos que mostram que, no campo da Saúde, os trabalhadores mais mal pagos são mulheres negras e os mais bem pagos, homens brancos. A ideia do Complexo Econômico-Industrial da Saúde está incorporada às visões progressistas de política pública e buscamos avançar nesse caminho. Trata-se de uma visão de desenvolvimento arrojada, por articular o pensamento da economia política, da tradição cepalina brasileira [referente à Cepal – Comissão Econômica para a América Latina e Caribe], com o pensamento sanitarista, que vem dos grandes nomes da saúde coletiva, como Mario Magalhães (1905-1986), Cecília Donnangelo (1940-1983), Hesio Cordeiro (1942-2020), Sergio Arouca (1941-2003). Poderíamos citar muitos sanitaristas que se orientaram pelo pensamento estruturalista, que tem seu maior ícone em Celso Furtado (1920-2004). Gosto de brincar dizendo que o artigo propõe um encontro cognitivo entre Arouca e Celso Furtado.
Arouca e Furtado são dois pensadores muito citados em suas reflexões. O que poderia destacar do pensamento de cada um, na articulação da economia política com o campo da saúde coletiva?
Sergio Arouca enfatizava a saúde como qualidade de vida, não apenas como ausência de doença, conforme afirmou em discurso emblemático na 8ª Conferência Nacional de Saúde, realizada em 1986, no contexto de redemocratização do país e que marcou a saúde como direito de todos e dever do Estado. Arouca vinculava a saúde ao padrão nacional de desenvolvimento. O conceito ampliado de saúde, símbolo da Reforma Sanitária Brasileira, reside, nas palavras do sanitarista, na compreensão da saúde como “resultado das formas de organização social da produção, as quais podem gerar grandes desigualdades nos níveis de vida”. No mesmo período da 8ª Conferência e também da Assembleia Nacional Constituinte, Arouca, como presidente da Fiocruz, cria na instituição uma área voltada à política de Ciência, Tecnologia e Inovação. Ele pacifica a visão de saúde coletiva com a visão biomédica e concebe o SUS a partir da confluência de políticas econômicas e sociais, tal como vemos na Seção II da Constituição, referente à Saúde.
Há, assim, um encontro entre os dois pensadores, Sergio Arouca e Celso Furtado, em que a saúde coletiva abre a porta para outro padrão de desenvolvimento, vinculado às necessidades humanas e à sustentabilidade ambiental
Celso Furtado, por sua vez, pensa o desenvolvimento com mudança estrutural, entendendo a inovação como processo de transformação social, não como processo técnico, apenas. Em todas as suas formulações, ele dá centralidade, pioneiramente – cinquenta anos atrás! – ao vínculo do desenvolvimento com as necessidades humanas e do planeta. Celso Furtado afirma que não poderíamos reproduzir o padrão de consumo dos países desenvolvidos, por ser este insustentável. Há, assim, um encontro entre os dois pensadores, em que a saúde coletiva abre a porta para outro padrão de desenvolvimento, vinculado às necessidades humanas e à sustentabilidade ambiental. Nosso esforço faz jus a duas trajetórias que se encontram na concepção do Complexo Econômico-Industrial da Saúde.
O que deve ser levado em conta para não se cair em uma ‘visão funcionalista da saúde’, no entendimento da saúde (apenas) como instrumento para viabilizar o crescimento econômico e o bem-estar – e não como parte central da estrutura econômica, como o senhor defende?
A visão funcionalista da saúde vem do pensamento neoclássico, liberal, de Amartya Sen [economista indiano], pelo qual a saúde tem a função de gerar o que chamam de capital humano e aumentar as condições de escolha do indivíduo – liberdade, do ponto de vista liberal neoclássico e de grandes liberais como Amartya Sen, é a liberdade de escolha. Qual é o problema dessa visão? Ela é restrita. Primeiro, do ponto de vista ético: a saúde é um direito, independentemente de contribuir para o desenvolvimento. Embora contribua, não tem que se legitimar por aí. Se a saúde não contribuísse para o desenvolvimento econômico, deixaríamos as pessoas morrerem? Então, essa é uma primeira questão. A segunda restrição da visão funcionalista é que trata a saúde como exógena à economia.
Levamos a saúde para além do campo compensatório das políticas sociais. A saúde gera renda, riqueza, impostos, deve fazer parte do núcleo estratégico de desenvolvimento
De que forma isso se dá?
A tradição da saúde coletiva situava a saúde na superestrutura, enfatizando a estrutura econômica, em aspectos como distribuição da renda, (des)industrialização, modelo tributário. Isso é importante, mas saúde não é parte exógena, e sim endógena do desenvolvimento. É isso que queremos reforçar ao associar saúde coletiva e economia. Por isso, propomos que a saúde se apresente para o século XXI como foram o petróleo, o aço e o automóvel para o século XX. A saúde não é apenas uma aposta do direito social – isso é ponto de partida!; não apenas ajuda no crescimento dos demais setores. Levamos a saúde para além do campo compensatório das políticas sociais. A saúde gera renda, riqueza, impostos, deve fazer parte do núcleo estratégico de desenvolvimento.
Seu artigo traz dados preocupantes relacionados à posição brasileira no cenário global, no que diz respeito à dependência externa de produtos e insumos farmacêuticos, durante a pandemia de Covid-19. Como analisa esse cenário à luz do CEIS?
O artigo traz esse dado arrebatador: a dependência de importação em saúde bateu recorde histórico na pandemia, chegando a 20 milhões de dólares – o equivalente a um orçamento inteiro do Ministério da Saúde, sem gerar um emprego, uma renda. Noventa por cento dos insumos farmacêuticos ativos são importados. Estamos derrubando árvores, extraindo minério e petróleo cru, em vez de produzir para a saúde, no Brasil. A área da Saúde está refletindo um modelo econômico que exclui o Brasil, a América Latina e a África como produtores e geradores de conhecimento, tecnologia e inovação. Isso não é sustentável.
O artigo chama o diálogo entre saúde coletiva e economia, entre sustentabilidade ambiental e a conformação de um padrão de cooperação internacional que viabilize a transferência de ciência e tecnologia
Se somos dependentes de produção e de importação – 88% das patentes do mundo estão em dez países! –, somos dependentes de conhecimento. Por outro lado, o fato de termos nosso Sistema Único de Saúde, que é o maior avanço das políticas sociais brasileiras no período recente, se temos um sistema de Ciência e Tecnologia e uma base produtiva e industrial – como foi possível observar na própria Fiocruz –, podemos dizer que existe uma possibilidade concreta de tomarmos a saúde como novo vetor da política nacional de desenvolvimento – e a produção de vacina contra a Covid-19 no país mostrou isso. Então, temos o problema e, ao mesmo tempo, uma grande oportunidade estratégica. E é isso que o artigo destaca; o artigo chama o diálogo entre saúde coletiva e economia, entre sustentabilidade ambiental e a conformação de um padrão de cooperação internacional que viabilize a transferência de ciência e tecnologia. Se o diálogo não for possível, os países desenvolvidos são hipócritas, porque, de um lado, nos pedem para sermos sustentáveis e, de outro, bloqueiam nosso acesso às inovações, por práticas monopólicas, que negam aos países menos desenvolvidos o direito ao conhecimento, e, às vezes, o direito ao uso dos próprios dados.
O artigo faz uma análise da intensidade tecnológica – isto é, o nível de conhecimento incorporado a um produto –, relativa ao enfrentamento da Covid-19 no Brasil e destaca a capacidade produtiva demonstrada pelo país quanto às vacinas. No entanto, é destacado também que o país ficou aquém na produção de outros recursos para enfrentar a pandemia. O que esses dois lados evidenciam?
Foi a primeira vez que se abriu o déficit comercial da saúde levando-se em conta a intensidade tecnológica. Quando a demanda de saúde se expande – como ocorreu na pandemia – e a base produtiva e tecnológica não evolui na mesma velocidade, ocorre um aumento na dependência produtiva e tecnológica. Em alguns itens de média e alta tecnologia, como no caso dos insumos farmacêuticos ativos, o descompasso entre as demandas de saúde e a estrutura produtiva elevou o grau de dependência de importações a 90% da demanda nacional. Nosso déficit é em conhecimento, tecnologia e inovação. No que diz respeito às vacinas, grupo de produtos que teve centralidade na pandemia, observou-se que as regiões sem capacidade tecnológica e produtiva não conseguiram vacinar suas populações. O mundo tem um discurso hipócrita do ponto de vista da governança global e da própria Agenda 2030, porque, diante da necessidade real de proteger a vida, vimos os países desenvolvidos, no auge da pandemia, tendo vacinado mais de 70% da população e os menos desenvolvidos sem ter vacinado sequer 1%. A partir dos campos das vacinas, essa dualidade aparece.
Como podemos analisar o bom desempenho do Brasil na produção das três vacinas contra a Covid-19, examinadas em seu estudo – as baseadas na plataforma de vírus atenuado, as de plataforma de vetor viral não replicante e as de plataforma de RNA mensageiro?
O Brasil foi capaz de dar resposta à demanda de vacinas, por conta de décadas de políticas públicas levadas à frente – com visão implícita ou explícita do Complexo Econômico-Industrial – e, conforme estimamos, com a produção da Fiocruz e do Instituto Butantan, foi possível salvar mais de 200 mil vidas no país – esse dado estará em um próximo artigo, em andamento. A questão das vacinas era econômica, tecnológica, de saúde pública e de sustentabilidade e equidade, como mostramos no artigo publicado. Em nível global, rasgou-se a Agenda 2030, com sua marca de “não deixar ninguém para trás”. O Brasil não ficou defasado, porque tinha capacidade produtiva acumulada, consequência de uma articulação entre as dimensões econômica, tecnológica e produtiva no país, pelo Butantan e pela Fiocruz.
Mostramos capacidade de gerar um produto, ao mesmo tempo, de alta tecnologia, alta essencialidade e alto interesse econômico. Mostramos que é possível
O Brasil aparece nos mapas globais de produção das três vacinas, graças a uma política industrial inovadora adotada nos últimos vinte anos. A agenda do Complexo – e é preciso fazer um destaque ao ministro Temporão [o ex-ministro da Saúde José Gomes Temporão] – entra na agenda de políticas públicas com prioridade, a partir de 2008/2009, e ganha grande escala a partir de 2011, quando mais de cem Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo (PDPs) foram estabelecidas – as parcerias para biofármacos, feitas há mais de uma década, que estão por trás da vacina da Fiocruz contra a Covid-19, e as parcerias para vacinas contra a gripe, que estão por trás da vacina produzida pelo Instituto Butantan, foram determinantes para nossa capacidade de resposta à pandemia agora. A operacionalização do Complexo Econômico-Industrial da Saúde, implícita ou explicitamente, que articulava o tecnológico com o social, o SUS e um novo modelo de desenvolvimento, foi adotada na pandemia, e o Brasil mostrou que tem capacidade de resposta e também de negociação, porque tem o SUS. Trata-se, portanto, de tomar o SUS e o campo da Saúde, como vetores de desenvolvimento, sendo a via para isso o Complexo Econômico-Industrial da Saúde. No meio da pandemia, tivemos que importar máscara, ventiladores e 90% dos insumos farmacêuticos ativos. Mas mostramos capacidade de gerar um produto, ao mesmo tempo, de alta tecnologia, alta essencialidade e alto interesse econômico. Mostramos que é possível.
Isso nos remete à importância das compras públicas e de se utilizar o poder de compra do Estado para internalizar, isto é, trazer para dentro do país, tecnologia e inovação, não? Como vê o papel do Estado na transformação econômica, tecnológica do país tendo o bem-estar da população como norte?
uas questões políticas fortes norteiam a concepção do Complexo Econômico-Industrial da Saúde. A primeira delas refere-se à necessidade de uma articulação sistêmica voltada a enfrentar os desafios nacionais. Se é verdade que a saúde está dentro de um sistema econômico, é verdade também que se trata de uma economia nacional a ser reconstruída. Não bastam políticas advindas apenas do Ministério da Saúde, mas políticas integradas que articulem poder de compra do Ministério da Saúde, financiamento do BNDES, regulação da Anvisa e da propriedade intelectual, em um contexto capaz de possibilitar relações internacionais que tornem vantajoso produzir no Brasil. Uma visão estratégica de produção local, de modo que não fiquemos dependentes de importação e restritos a aproveitar as ofertas do momento.
O Complexo Econômico-Industrial da Saúde foi a primeira política industrial orientada por missão [mission oriented] do mundo na área social, iniciada em 2008 – antes mesmo de o próprio conceito de políticas orientadas por missão ter sido formulado. Fomos estudados pelo grupo de pesquisa da [economista italiana] Mariana Mazzucatto [à frente do Instituto de Inovação da University College London, na Inglaterra], como política inovadora. A segunda questão refere-se ao principal instrumento para viabilizar a tecnologia, a inovação e a produção no Brasil: o mercado. Se eu dou um horizonte de mercado a uma empresa ou instituição, um horizonte de longo prazo aos investimentos públicos e privados, uma garantia de que, desenvolvido determinado produto, haverá interesse; se eu disser para a Fiocruz “arrisque-se em determinada tecnologia”, reduzo a incerteza e viabilizo a produção e a inovação. O uso do poder de compra do Estado, para isso, mostrou-se estratégico. A área das vacinas é, talvez, o exemplo mais bem sucedido – embora não o único. Não se tratou o Brasil apenas como mercado consumidor do que é produzido fora, mas como criador de tecnologia, de produção. O Brasil foi olhado com respeito, e não como país ajoelhado, dependente. E temos exemplos anteriores de produtos que resultaram de PDPs.
A compra pública é o elo que junta política social com política de desenvolvimento econômico
Que exemplos pode citar?
A produção de imunossupressores para o programa de transplantes brasileiro – Sistema Nacional de Transplantes (SNT) –, baseada em PDP com Farmanguinhos [Instituto de Tecnologia em Fármacos da Fiocruz]; e de antiviral contra a hepatite C, que evita o transplante de fígado. Sem o uso do poder de compra do Estado para reduzir a dependência tecnológica, os laboratórios públicos estariam mortos. Foram as PDPs exitosas que permitiram que Farmanguinhos fosse fortalecido como o principal laboratório público do país e não tivesse sido privatizado, como chegou a ser cogitado por dirigentes da política pública nacional. As compras públicas aparecem em processos de transferência de tecnologia, não só com as PDPs, como também na modalidade de Encomenda Tecnológica, pela qual compra-se algo que ainda não está pronto, como foi o caso da aquisição da vacina da Fiocruz contra a Covid-19, tendo-se a possibilidade de o Estado internalizar a tecnologia de produção em sua totalidade. As PDPs e as Encomendas Tecnológicas são processos de uma mesma família, com uma mesma visão, que articula política social, política econômica e política de desenvolvimento produtivo e tecnológico. A compra pública é o elo que junta política social com política de desenvolvimento econômico.
Quais seriam os próximos passos para garantir que a base produtiva da Saúde avance na mesma velocidade das demandas da saúde. Como enfrentar aqueles que priorizam a economia em detrimento do social?
Gostaria de mencionar aqui a Carta da Fiocruz aos candidatos à Presidência da República e à Sociedade, que traz grandes metas, das quais destaco duas que dialogam com o Complexo: fortalecer o próprio Complexo como novo vetor de desenvolvimento e elevar o financiamento público da Saúde de 4% para 7% do PIB e o orçamento público de Ciência e Tecnologia para 2% (hoje é 1%). É uma falsa dicotomia opor saúde e economia. Mostramos, nessa perspectiva, que a saúde é o maior gerador de empregos, formais e qualificados, entre todas as atividades brasileiras. A saúde representa um terço da pesquisa e da inovação no mundo e no Brasil; vai caminhar para representar, 12, 13 14% do PIB. Nossa população está envelhecendo e estamos em um quadro de mudança epidemiológica, em que doenças associadas ao envelhecimento irão se cronificando – como é o caso da própria Covid-19. Ou seja, a demanda por saúde vai crescer e nosso sistema econômico e produtivo tem que dar conta desse crescimento. A saúde e o SUS representam uma chave para o PIB e a economia voltarem a crescer.
Termino o artigo com uma citação de Keynes [o economista John Keynes (1883-1946)]: “Mais difícil do que termos novas ideias é nos libertarmos das antigas”. E quero acrescentar aqui outra frase dele: “Temos que colocar a economia no banco de trás da História”. A economia a serviço da vida gera emprego, inovação e desenvolvimento, tendo-se como parâmetros a vida do planeta e o bem-estar social. Esses são os dois novos paradigmas de uma política de desenvolvimento econômico. O artigo busca botar de cabeça para baixo a visão tradicional de política de desenvolvimento, que restringe o social e o ambiental ao campo das políticas compensatórias. O bem-estar e a sustentabilidade ambiental têm que estar no centro da estratégia econômica de desenvolvimento.