Notas para discussão sobre o projeto de lei de iniciativa popular

Por Áquilas Mendes, professor de economia da saúde
da Faculdade de Saúde Pública da USP (Abrasco)

1 – Premissas gerais:

– o pleito do Projeto de Iniciativa Popular é importante para a sobrevivência do SUS, mas temos consciência de que não resolve por completo o subfinanciamento histórico da saúde pública no Brasil. Esse foi problemático desde a criação do orçamento da Seguridade Social na Constituição de 1988, que indicava 30% dos recursos desse orçamento (impostos e contribuições sobre a folha de salários, lucro e faturamento à Saúde, Previdência e Assistência Social) ao gasto federal do SUS para 1989, estabelecido no art. 198 da CF e nas disposições transitórias deste artigo. Para os outros anos, a definição desse percentual ficaria para a LDO. Na prática, a saúde nunca contou com esses recursos.

– Para se ter uma ideia da perda de recursos desde então, em 2012, o Orçamento da Seguridade Social foi de R$ 590,5 bilhões de reais, sendo que se destinados 30% à saúde, considerando os gastos do governo federal, corresponderiam a R$ 177,2 bilhões de reais, bem superiores aos gastos dos três níveis de governo (incluindo estados e municípios) que, em 2011, registraram R$ 154 bilhões.

Ao longo dos vinte e cinco anos de existência do SUS, vários foram os constrangimentos sofridos no âmbito do financiamento. Vejamos alguns dos aspectos desse quadro, de forma resumida:

i) a partir de 1993, a Previdência deixou de repassar recursos para o SUS (regulamentado na reforma previdenciária do governo Fernando Henrique Cardoso).

ii) criação do Fundo Social de Emergência, em 1994, que posteriormente denomina-se Fundo de Estabilização Fiscal e, a partir de 2000, intitula-se Desvinculação das Receitas da União — DRU (denominação até o momento mantida), definindo, entre outros aspectos, que 20% da arrecadação das contribuições sociais seriam desvinculadas de sua finalidade e estariam disponíveis para uso do governo federal, longe de seu objeto de vinculação: a seguridade social. Esse mecanismo resultou em perda de recursos para a Seguridade Social de cerca de R$ 578 bilhões, entre 1995 a 2012 (ANFIP, 2012);

iii) aprovação da CPMF, em 1997, como fonte exclusiva para a saúde, mas a retirada de parte das outras fontes desse setor, não contribuindo assim para o acréscimo de recursos que se esperava;

iv) aprovação da EC-29, em 2000, vinculando recursos para a saúde, porém com indefinições sobre quais despesas deveriam ser consideradas como ações e serviços de saúde e o que não poderia ser enquadrado nesse âmbito, além de dispor de método conflitante de cálculo para aplicação dos recursos da União, isto é, o valor apurado no ano anterior corrigido pela variação nominal do PIB e, ainda, não esclarecer a origem dos recursos no tocante à Seguridade Social, ignorando o intenso embate por seus recursos;

v) investidas da equipe econômica do governo federal em introduzir itens de despesa não considerados gastos em saúde no orçamento do Ministério da Saúde, como o pagamento de juros e a aposentadoria de ex-funcionários desse ministério, entre outros;

vi) pendência da regulamentação da EC-29 durante oito anos no Congresso (entre 2003 a 2011), provocando perdas de recursos para o SUS e o enfraquecimento do consenso obtido quando de sua aprovação;

vii) permanência da insuficiência de recursos para o financiamento do SUS na regulamentação da EC-29 (Lei Complementar nº 141/2012), que manteve o método de cálculo da participação do governo federal — o valor apurado no ano anterior corrigido pela variação nominal do PIB, rejeitando o projeto de regulamentação que se encontrava no Senado (PLS 127/2007) que definia uma aplicação da União de 10%, no mínimo, da Receita Corrente Bruta (RCB).

Resultados desses contrangimentos em números:

– Em 1995, o governo federal gastou com ações e serviços de saúde o equivalente a 1,75% do PIB; passados 17 anos (2012), essa proporção praticamente se manteve.

– Apesar do aumento do gasto em saúde (incluindo estados e municípios) de 2,89% do PIB, em 2000, para 3,8%, em 2011, o gasto público brasileiro é baixo quando comparado ao dos países que têm um sistema público universal. A fim do Brasil se equiparar à média dos países europeus com sistemas universais, seria preciso aumentar a despesa pública em saúde para 8,3% do PIB (OMS, 2012).

– Os gastos federais com ações e serviços públicos de saúde diminuíram em relação à Receita Corrente Bruta da União, após 1995. Isso porque, em 1995, representavam 11, 7% da receita corrente bruta da União e, em 2011, registravam apenas 7,5% da mesma base. O montante de recursos perdidos durante os anos 2000 registram aproximadamente R$ 180 bilhões de reais, quando comparados entre a indexação à receita corrente bruta e à variação do PIB nominal.

2 – A Proposta dos 10% da Receita Corrente Bruta da União

– em 2012, significam R$ 34,9 bilhões a mais, o que corresponde a 0,8% do PIB, passando o gasto federal com saúde a 2,6% do PIB e o gasto público total a 4,6% do PIB. Tal montante, como dissemos, é ainda insuficiente para se equiparar aos países com sistemas universais (8,3%). Porém, essa proposta constitui importante conquista para iniciar o caminho de recuperação do subfinanciamento SUS, principalmente no âmbito do governo federal.

– busca distanciar-se, de forma mais direta, das variações cíclicas da economia, mensuradas pelo PIB, que como descrito acima, não vem crescendo no mesmo patamar que o esforço de arrecadação da União (impostos e arrecadação).

– valoriza que o investimento da saúde seja correspondente à capacidade de arrecadação do governo federal (RCB) que cresceu, entre 2000 a 2012, 65,5%, enquanto o PIB aumentou apenas 5,9% (valores deflacionados pela média anual a preços de dezembro de 2012, conforme o IGP-DI/FGV ). Por sua vez, a Receita Corrente Líquida da União teve um incremento inferior a RCB, sendo 56,6%, nesse mesmo período.

– constitui base de cálculo que contribui para a busca de uma sustentabilidade financeira para o SUS, recuperando em parte os recursos perdidos ao longo dos seus 25 anos de existência.

– permite que a metodologia de aplicação da União fique compatível às bases de cálculo de aplicação dos estados e municípios, à medida que essas últimas correspondem ao total das receitas de impostos, compreendidas as transferências constitucionais, o que significa o esforço próprio de arrecadação. Assim, a utilização de percentual da RCB da União visa assegurar a isonomia no trato do financiamento da saúde nas três esferas de governo.

3 – A ideia de utilização da base de cálculo da Receita Corrente Líquida da União

– deve-se ficar bem definido a abrangência do conceito de Receita Corrente Líquida da União. Para se ter uma ideia, a Lei de Responsabilidade Fiscal n. 101/2000 define “receita corrente líquida” no inciso IV do artigo 2º como: somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos:

(-) a) os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional ou legal;

(-) b) as receitas das contribuições sociais incidentes sobre a folha de salários (alínea a, inciso II, art.195 da CF) e demais rendimentos do trabalho pagos a pessoa física prestadora de serviço, mesmo sem vínculo empregatício e aquelas pagas pelos trabalhadores e segurados da previdência social (art.239 da CF);

(-) c) a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social; e

¹ A proposta estabelecida no Projeto de Lei de Iniciativa Popular (10% da RCB) teve origem nas discussões no âmbito da regulamentação da EC 29, particularmente durante o ano de 2003, em Brasília, por meio de seminários promovidos pela Câmara Técnica do SIOPS e pela Comissão para Elaboração da Proposta de Lei Complementar (PLP) 01/2003, de autoria do então Deputado Roberto Gouveia. Além disso, a proposta dos 10% da RCB da União foi aprovada pelas 12ª, 13ª e 14ª Conferências Nacionais de Saúde, realizadas respectivamente em 2003, 2007 e 2011.
² Não se faz a variação da evolução dos dados sem que os mesmos sejam deflacionados (incorporando a inflação).

(-) d) as receitas provenientes da compensação financeira, entre sistemas de previdência (parágrafo 9, art. 201 da CF).

– deve-se mencionar que alguns dos valores deduzidos que integram a RCL constituem receitas da União e nesse sentido fazem parte de seu esforço de arrecadação, mesmo que vinculadas como o caso das contribuições sociais (Cofins e CSLL). Lembremos que no caso dos Estados várias receitas do produto dos impostos são direcionadas a determinados fins. Como exemplo, citamos que alguns estados dispõem de percentual do ICMS destinados às universidades estaduais. Trata-se de apurar o esforço de arrecadação própria dos estados. Ocorre que a RCL (LRF) tem, como pressuposto, um conceito de receita e de despesa, pois requer a receita líquida, isto é, aquela que efetivamente o ente federado possuir como disponível para realizar as suas políticas públicas.

– sobre a dedução do item (c ), a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social, é preciso examinar, além do regime de trabalho dos servidores, e, se estatutário, qual a forma de provimento de seu cargo: se ocupantes de empregos, sujeitos à CLT, ou os que exercem, exclusivamente, cargos de comissão, sujeitos ao regime estatutário, e recolhendo contribuição ao Regime Geral, a receita gerada não deverá ser excluída para fins de cálculo da RCL.

– A apuração da RCL, conforme a LRF, refere-se à soma das receitas arrecadadas no mês em referência e nos 11 anteriores excluídas as duplicidades (parágrafo 3º, art. 2º). Assim, é fundamental que fique claro na utilização da metodologia de percentual da RCL o tempo de apuração para efeito da aplicação.

– O crescimento da Receita Corrente Líquida (RCL) da União, entre 2000 a 2012, foi de 56,6%, sendo inferior ao da Receita Corrente Bruta (65,5%). O mesmo comportamento é verificado se compararmos o período entre 2000 a 2011 e 2000 a 2013. Registre-se um aumento para a RCL de 55,7% e de 77,6%, respectivamente nesses períodos, enquanto a RCB cresceu 64,9% e 89,1%, respectivamente (valores deflacionados pela média anual a preços de dezembro de 2012, conforme o IGP-DI/FGV).