Um tropeço na busca pela soberania sanitária

Nem tudo que parece é. No último dia 30 de junho, foi aprovado no Senado Federal o PL nº 2583/2020, apelidado recentemente de PL da Soberania Sanitária, que cria a Estratégia Nacional de Saúde do Complexo Econômico-Industrial da Saúde. Concluída sua tramitação pelo Congresso Nacional, o texto agora segue para sanção do presidente da República.

Em sua ementa, o projeto apresentado pelo deputado Dr. Luizinho (PP/RJ) alega propor uma estrutura de “incentivo às indústrias nacionais que produzam itens essenciais ao sistema de saúde nacional, bem como a pesquisa e desenvolvimento de produtos, insumos, medicamentos e materiais, com vistas a dar autonomia ao nosso país”.

 No entanto, acadêmicos e entidades da sociedade civil apontam um problema fundamental em seu conteúdo, que pode vibrar um duro golpe nos anseios de soberania sanitária do país. Ao criar a categoria das Empresas Estratégicas de Saúde (EES), que receberão prioridade nas compras públicas e melhores condições de tributação e financiamento para a fabricação industrial de bens decisivos com o objetivo de “enfrentar a dependência produtiva e tecnológica no setor”, apagam-se as distinções entre os laboratórios oficiais, as empresas privadas nacionais e as subsidiárias de multinacionais instaladas no Brasil. A proposta de fortalecimento da infraestrutura pública é ferida de morte.

“Em um ambiente de disputa por compras públicas, PDPs, financiamento e prioridade regulatória, a ausência de mecanismos claros de priorização da capacidade estatal tende, na prática, a favorecer os grupos privados com maior poder econômico e tecnológico, aprofundando — e não reduzindo — a dependência estrutural do SUS”, critica uma avaliação do Grupo de Trabalho sobre Propriedade Intelectual (GTPI) e disponibilizada para o Outra Saúde. 

O presidente do Centro Brasileiro de Estudos em Saúde (Cebes), Carlos Fidelis, também alertou para os riscos da proposta em artigo: “Em vez de fortalecer a soberania sanitária brasileira, o projeto pode produzir precisamente o efeito inverso: ampliar a dependência tecnológica externa, enfraquecer laboratórios públicos estratégicos como Bio-Manguinhos e Butantan e comprometer um dos mais sofisticados instrumentos de política industrial construídos pelo Estado brasileiro no campo da saúde — o uso estratégico do poder de compra do SUS para indução tecnológica, produtiva e industrial”.

Até o dia 23 de julho, Lula poderá sancionar ou vetar (total ou parcialmente) o PL 2583/2020. Terá o país condição de evitar este novo mecanismo de aprofundamento da dependência?

Histórico

Desde os anos 1990, com o enfraquecimento da indústria farmacêutica e farmoquímica nacional pela abertura da economia e pela assinatura do Acordo TRIPS, o Brasil se encontra em uma situação que muitos especialistas definem como uma dependência comercial e tecnológica no setor saúde. O país importa cerca de um terço dos medicamentos que consome (e esta porcentagem só cresce). Mas mesmos aqueles que são fabricados em território nacional, de certo modo, “vêm de fora”: só produzimos 5% dos Insumos Farmacêuticos Ativos (IFAs) que utilizamos. O déficit na balança comercial da saúde já chega a US$20 bilhões.

Apesar desse histórico, foi durante a pandemia da covid-19, quando tornou-se aguda a disputa global por máscaras, vacinas e respiradores (vencida, em geral, pelas grandes potências por meio de roubos de carga e práticas comerciais predatórias), que os governos do mundo passaram a dar maior prioridade à produção local de insumos de saúde, buscando evitar novas crises de abastecimento.

Precisamente nesse contexto é que o PL 2.583/2020 foi apresentado pelo deputado carioca Dr. Luizinho, no primeiro ano da emergência sanitária. Sua redação original, bastante mais enxuta que o texto que chegou à mesa de Lula no último dia 3 de julho, já previa a criação da categoria de Empresas Estratégicas de Saúde e de um regime tributário mais favorável para esses empreendimentos industriais. No entanto, o projeto não ganhou tração, e flutuou à deriva entre diversos relatores e comissões da Câmara dos Deputados até 2025, sem ser aprovado.

Foi então que a tramitação da proposta acelerou, após o Governo Federal abraçá-la, visando transformar seu conteúdo. A partir de emendas, o texto passou de 4 a 21 páginas, tornando-se bastante mais sofisticado. No lugar de uma Estratégia Nacional de Saúde, o PL passa a propor a criação de uma Estratégia Nacional de Saúde do Complexo Econômico-Industrial da Saúde – associando-a ao conceito que norteia os esforços industrializantes dos governos Lula no setor saúde desde 2007.

Centralmente, a nova redação do projeto assenta em lei que os “instrumentos de parceria” prioritários da indústria da saúde serão as Parcerias Para o Desenvolvimento Produtivo (PDPs) e os Programas de Desenvolvimento e Inovação Local (PDILs). Como já noticiou Outra Saúde, estes acordos de transferência de tecnologias sanitárias com empresas estrangeiras têm sido criticados por seus termos desfavoráveis para o Brasil e o longo período previsto até que os aprendizados sejam transferidos à indústria nacional.

Conjunto de críticas

Em nota publicada no último dia 27 de junho, o Grupo de Pesquisas Saúde, Sociedade, Estado e Mercado (Grupo SEM/UERJ), que acompanha temas ligados à economia política da saúde, fez uma análise ponto a ponto dos problemas do “PL da Soberania Sanitária”. A avaliação assinada por Roberta Dorneles, professora do curso de Saúde Coletiva da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), e Paulo Henrique Rodrigues, docente do Instituto de Medicina Social da UERJ (IMS/UERJ), identifica quatro deficiências principais.

A primeira delas é a proposta de criação das Empresas Estratégicas de Saúde sem diferenciar entre setor público e privado, no artigo 2º do projeto. “O PL coloca em pé de igualdade os laboratórios oficiais com empresas privadas nacionais e multinacionais no acesso aos investimentos públicos, pretendendo ignorar o grande poder de lobby das Big Pharma. O que mais chama atenção nesse artigo é a ausência de qualquer menção aos laboratórios públicos oficiais. É um equívoco propor um PL que fala sobre a soberania em saúde sem deixar claro o papel e a defesa dos laboratórios públicos oficiais”, aponta a dupla.

É difícil superdimensionar o papel dos laboratórios oficiais na história brasileira. Instituições como Butantan, Farmanguinhos, BioManguinhos, Furp, Lafepe e outras infraestruturas estatais foram (e são) decisivas no enfrentamento de pandemias como a covid-19 e o HIV/aids, mas também na garantia do acesso dos brasileiros a medicamentos de uso cotidiano. Por isso, torna-se difícil compreender a razão de não priorizá-las na política do CEIS.

Também critica-se a centralidade que arranjos público-privados como as PDPs passariam a ter nas políticas de Estado para a indústria da saúde. “Os preços praticados nas PDPs do CEIS superam em muitas vezes os preços praticados no mercado internacional, além de a política assegurar para as Big Pharma o monopólio por vários anos de fornecimento dos medicamentos para o SUS”, sugerem.

Já no artigo 5º, eles questionam a definição de “autossuficiência na produção de medicamentos” a partir da mera produção em território nacional: “O artigo ignora que a presença de grandes empresas multinacionais, que aqui realizam apenas as etapas finais na produção de fármacos, não gera desenvolvimento da cadeia produtiva industrial e promove a transferência de valor a partir de pagamentos de patentes e royalties e remessa lucros para as suas matrizes nos países centrais do capitalismo”.

Uma quarta lacuna identificada é a “ausência no PL de uma proposta relativa à formação dos recursos humanos para a indústria farmacêutica”. Citando a centralidade de uma política neste sentido para que as indústrias da China e da Índia alcançassem o forte caráter soberano que hoje possuem, os estudiosos indicam que a falta de “proposta de articulação entre a indústria e as universidades e instituições públicas de pesquisa no PL é outra evidência do seu caráter dependente e subordinado”.

Mais críticas se acumulam em escritos de outros analistas. Em artigo para o Jota, os juristas Ednaldo Ferreira e Leonardo Ramalho opinam que o artigo 27º não deveria apenas prever, mas determinar a existência de margem de preferência para as empresas estratégicas. “A previsão textual de mera possibilidade, na prática, muito provavelmente redundará na não concessão da margem de preferência”, defendem.

Em artigo publicado no Outra Saúde, o pesquisador da UFRJ e vice-presidente da Abrasco Reinaldo Guimarães também pontuou seu desacordo com a “não diferenciação entre as empresas farmacêuticas de capital nacional e as multinacionais na constituição do elenco de empresas estratégicas de saúde (EES)” e a “subestimação do papel dos laboratórios oficiais”.

Tramitação acelerada

Depois da reformulação de seu texto, o PL 2.583/2020 passou aceleradamente pelas duas casas do Congresso Nacional. Foi aprovado em votações sob regime de urgência na Câmara dos Deputados e também no Senado Federal.  Tratou-se de uma tramitação “sem debate público mais amplo com instituições historicamente responsáveis pela construção da capacidade produtiva estatal em saúde, especialmente laboratórios públicos, instituições científicas públicas, universidades, entidades sem fins lucrativos e movimentos comprometidos com o SUS”, de acordo com o manifesto do GTPI. 

Sem dúvida, a correria não favorece a formulação de uma política que garanta a soberania sanitária, a superação da dependência, o fortalecimento do SUS e a garantia do direito à saúde da população brasileira. Uma mínima margem de mudanças ainda existe até a sanção, veto parcial ou veto total de Lula ao texto oriundo do parlamento. 

Mas, para além deste embate específico, os analistas que se pronunciaram sobre os problemas do projeto também convergem na defesa de que o setor estatal é que deve ser fortalecido pelas políticas de industrialização da saúde. São necessárias “salvaguardas explícitas de fortalecimento da produção pública e da capacidade tecnológica nacional, reconhecendo o papel estratégico das instituições públicas para a segurança sanitária do país”, apontou o Grupo de Trabalho sobre Propriedade Intelectual.

Para Carlos Fidelis, presidente do Cebes, “o Brasil necessita, sim, de uma estratégia nacional robusta para a saúde, mas essa estratégia deve fortalecer — e não enfraquecer — o protagonismo do Estado, dos laboratórios públicos e dos instrumentos de política industrial e tecnológica orientados pelo interesse público. Em saúde, dependência não é apenas um problema econômico. Pode custar vidas”.

“O Brasil necessita de uma opção clara em favor de uma política efetivamente soberana e não uma política de aprofundamento da dependência”, completaram Roberta Dorneles e Paulo Henrique Rodrigues.

Reportagem: Gabriel Arruda/Outra Saúde